Kvalitetssikring hjelper oss å unngå de hvite elefantene – og hjelper de grå på veien
Av: Tor Gunnar Saakvitne, seniorkonsulent i A-2
I naturen er hvite elefanter ganske sjeldne. Innen økonomi, politikk og bistand derimot finnes det flere eksempler på hvite elefanter. Hvordan man unngår dem handler om god kvalitetssikring i forkant, og i løpet av, prosjektgjennomføringen.
Hva er så en hvit elefant?
Historien om hvite elefanter går omtrent som dette: I oldtidens Siam (Thailand) var hvite elefanter regnet som hellige. Hver gang et slikt dyr ble født, ble det automatisk gitt som gave til den regjerende monarken. Siden dyrene var hellige, kunne ikke de ikke bli brukt som nyttedyr på samme måte som de andre elefantene.
Monarken ville så gi den hvite elefanten videre som gave, enten ment for å bringe lykke eller for å bringe ulykke. Dersom monarken likte mottakeren, gav han land sammen med elefanten. Dette skulle bidra til å betale for kostnadene med å holde dyret. Dersom monarken mislikte mottakeren, ville han ikke gi land sammen med elefanten, noe som gjorde den hvite elefanten om til et pengesluk og brakte den som mottok gaven ulykke og økonomisk ruin.
Innenfor økonomi er hvite elefanter et begrep som brukes for å forklare prosjekter og tiltak der kostnadene med å holde løsningen i drift, ikke står seg i forhold til hvilken nytte eller verdi det gir.
Under gjengis et par eksempler.
Ryugyong hotellet
Ryugyong hotellet var opprinnelig tiltenkt å inneholde over 3000 rom og fem omdreiende restauranter, og står nå som en 105 etasjers pyramideformet skyskraper i Nord-Koreas hovedstad Pyongyang. Utviklingen startet i 1987, men planene ble forsinket i 1992 pga. manglende finansiering og startet ikke opp igjen før i 2008. Hotellet var planlagt åpnet i 2012 på hundreårsjubileet for Kim Il Sung’s bursdag, men til dags dato står bygget fortsatt uferdig og den planlagte hotelldriften er ikke i gang. Hotellet har blitt gitt det lite flatterende kallenavnet «Dommedagshotellet» og holder rekorden for den høyeste uferdige bygningen i verden.
INDECO – the Industrial Development Corporation of Zambia
INDECO hadde som hensikt å stimulere Zambias industri på 60 og 70-tallet. Prosjektene som organisasjonen igangsatte var ofte sterkt preget av politiske føringer på både type og lokasjon. Det ble blant annet bygget mursteinsfabrikker til flere hundre millioner dollar i de avsidesliggende områdene Kalalushi og Nega Nega. Transport av mursteinen fra disse områdene til byggeplassene sentralt i landet førte til økte priser. På grunn av de høye prisene på murstein skiftet byggeindustrien til bruk av betongklosser i stedet for murstein. Nedgangen i etterspørselen etter murstein førte dermed til at den kostbare mursteinsfabrikken i Nega Nega måtte stenge, og fabrikken i Kalalushi led store tap. Dette kunne vært unngått med en mer hensiktsmessig plassering av fabrikkene i stedet for at politiske hestehandler og lokale prioriteringer avgjorde lokasjonene til fabrikkene. Les mer her.
Hvordan unngår vi hvite elefanter?
Hvordan unngår vi hvite elefanter?
Eksemplene over illustrerer kanskje ytterpunktene, men selv her hjemme står vi i fare for at hvite elefanter dukker opp. Hvem husker vel ikke historien om stupetårnet på Hamar, opprinnelig estimert til å koste 1,5 millioner kroner, men som endte opp med å koste 25,8 millioner – en vekst på intet mindre enn 1 620 % fra opprinnelig estimat.
Det er her Statens prosjektmodell og kvalitetssikringsordningen kommer inn. Bakgrunnen for Statens prosjektmodell og kvalitetssikringsordningen var en lang rekke negative erfaringer med kostnadsoverskridelser, forsinkelser og manglende realisering av nytteeffekter i offentlige investeringsprosjekter.
Hensikten med kvalitetssikringen er å sikre at det er kartlagt hvilke problem som skal løses, og hva det er som tilsier at staten skal sette inn tiltak på området. Det ses også på om behovene er tilstrekkelig kartlagt, om alle interessenter er involvert og hørt på en god måte, om målene er satt på en operativ og dekkende måte og om rammebetingelsene som prosjektet opererer innenfor er veldefinerte og ikke unødig begrensende for mulighetene.
Videre vurderes det om mulighetsrommet er godt nok spent ut og om det er vurdert bredt nok hvilke muligheter man har for å løse samfunnsproblemet. Det gjøres så en alternativanalyse av konseptene, med en vurdering av kostnadsestimatene til prosjektet og en samfunnsøkonomisk analyse for å vise om prosjektet vil være lønnsomt.
Målsettingen med denne prosessen er todelt. Det ene målet er å unngå hvite elefanter. Det andre er å faktisk bistå prosjektet på veien mot det som forhåpentligvis blir et vellykket resultat.
I mange tilfeller opplever kvalitetssikrere å møte skepsis og kanskje innledende motstand fra prosjektene mot at eksterne konsulenter kommer inn for å se dem i kortene. Kvalitetssikrere har ansvar for å påpeke feil og mangler i prosjektgrunnlaget, men like viktig er det å gi de gode rådene og hjelpe prosjektet på vei slik at man øker sjansene for et vellykket prosjekt. Den langsiktige målsettingen er at våre felles offentlige midler rettes dit det er mest hensiktsmessig og der de gir størst nytte.
Hvordan hjelpe de grå elefantene på veien?
Like viktig som å velge de riktige konseptene («de grå elefantene») er det derfor å sørge for at prosjektet ikke går skeis i løpet av prosjektperioden. Det er bare å anerkjenne med en gang at prosjekter, og særlig IT-prosjekter, har en tendens til å ikke alltid gå som planlagt. I et prosjekt kan mye skje. Muligheter og risiko oppstår etter hvert som prosjektet skrider frem. Det er krevende å utnytte mulighetene og minimere risiko, og samtidig balansere forventninger fra eiere om leveranse på tid, kost og kvalitet. Prosjektene er ofte komplekse og kostnadene ved å gjennomføre kvalitetssikring er lav i forhold til konsekvensene hvis man feiler.
Kvalitetssikring gir råd også til prosjekter i fart. Slike råd bør alltid være kontekstavhengige og gå inn for å hjelpe prosjekter og prosjekteiere å manøvrere i det komplekse landskapet som dagens prosjekter stadig oftere utgjør. I en slik sammenheng kan både løpende kvalitetssikring, prosjektgjennomganger og rådgivning være nyttige verktøy for å sikre at de grå elefantene finner veien som planlagt.
Snart 25 års erfaring med kvalitetssikringsordningen
Statens prosjektmodell i Norge har røtter tilbake til 1997, mens selve opprettelsen av kvalitetssikringsordningen kom i år 2000. I første omgang gjaldt det kun kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag for prosjekter som skulle fremlegges for Stortinget for endelig investeringsbeslutning (senere omtalt som KS2). Kvalitetssikring av konseptvalget (KS1) kom i 2005. Målet med ordningen er å gi mer vellykkede prosjekter og mer nytte for hver krone, gjennom blant annet reduserte kostnader.
Vi er sikre på at man både har unngått mange hvite elefanter og samtidig sikret at flere av de grå har fått god hjelp på veien.
Tor Gunnar Saakvitne er utdannet Master i Samfunnsøkonomi fra UiB med fag også fra UiO og Université Paris Dauphine.
Han jobber mye med kvalitetssikring, evaluering, analyser og porteføljestyring. Fra tidligere jobb som rådgiver og seniorrådgiver i Tolletaten har han erfaring fra prosessledelse, samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering. Han ledet der også arbeidet med å utforme strategi for fremtidens tollprosedyrer på import/eksport-området.
Tor Gunnar har solid kompetanse på samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering, og god forståelse og kunnskap om prosesser og behov offentlige virksomheter møter i innovasjon og utviklingsarbeid. Han er analytisk av natur og opptatt av viktigheten av at nye initiativer sikrer at tjenestene som produseres leverer gevinster for virksomheten, målgruppen og innbyggerne.
.
